“软预算约束的困境”：土地财政走到尽头，地方政府的“苦日子”才刚刚开始？
文 | 聂辉华
编者按：
如果只用一个词来解释过去二十多年中国城市的扩张、房价的飙升和地方债务的堆积，土地财政肯定是绕不开的答案。在今天这个中国经济大萧条的时代，人人都知道它已经破产，现在是该回顾一下的时候了。
本文节选自聂辉华《基层中国的运行逻辑》著作的一节（经出版社同意转载），试图回答三个问题：土地财政从哪里来，造成了什么后果，以及出路。
出路部分诊断精彩、药方潦草。作者可能是有意为之，但你觉得呢，还有救吗？
上一节我讲了招商引资，在招商引资过程中，政府为了吸引企业进入工业园区，需要提供很多配套设施和服务，例如土地“七通一平”，这需要进行大量前期投资。那么，政府投资的钱从哪里来呢？这就不得不说到土地财政了。2010年，中部地区某地级市的一位处长跟我说，土地出让金已经占到当地财政收入的90%了。所谓“土地财政”，是指地方政府通过城乡土地征收、储备和出让等一系列举措，获得大量土地出让金（甚至地方财政收入高度依赖土地出让金），然后借助土地出让金推动工业化和城市化，实现地方经济快速增长的一种经济发展模式。不夸张地说，不能理解土地财政，就不能理解中国的基层治理。
因此，本节主要探讨关于土地财政的三个问题：第一，土地财政是怎么来的？理论上，在多数情况下，政府的收入应该主要来自税收，而不是土地出让金这种非税收入。例如，美国联邦政府的主要收入来源是个人所得税、社会保险税和企业所得税，美国州政府的主要收入来源是个人所得税、企业所得税和房产税。因此，有必要解释一下，为什么以及什么时候开始中国的地方政府开始高度依赖土地出让金，而不是主要依靠税收。第二，土地财政会带来什么后果？我们将从高房价、收入分配、资源错配、腐败、金融风险等多个角度进行分析，让大家理解为什么土地财政是难以持续的。第三，如果说土地财政是难以持续的，那么现在有什么办法逐渐破解这种“西西弗斯困境”，让地方政府走出土地财政的困局吗？比如，有人建议地方政府应该从“土地财政”变成“股权财政”，这条路是否走得通呢？
一、 土地财政的由来和现状
在过去的40多年里，中国经济实现了快速增长。第一波增长高峰是1984年前后，第二波增长高峰是1992年前后。尤其是1992—1994年那三年，年平均GDP增长率在13%以上，对照来看，2023年中国GDP增长率是5.2%，2024年是5%，而这已经很不容易了。为什么1992年前后出现了如此一个增长高峰呢？这归功于两项重要的制度创新：一是在邓小平南方谈话的背景下，中共十四大明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，全国都要集中精力把经济建设搞上去；二是国家决定在一些沿海地区开始实施出口导向型经济战略，融入世界分工体系。为此，国家出台了一系列支持出口的重要政策。例如，1994年决定实施人民币贬值，将美元兑人民币的官方汇率从5.8元一次性提高到8.7元，贬值幅度高达50%。这也成为当时外资大量涌入中国市场的重要因素。同样是1994年，根据当时的增值税暂行条例，所有出口产品实行零税率，也就是按照产品适用的增值税税率实行全额退税。正如新制度经济学的核心观点所主张的，制度是长期经济增长的决定因素。[1]其实，中国的改革开放和高速经济增长，就是对这一观点的最好诠释。
在上述制度变迁的背景下，东南沿海特别是苏南地区和广东等地开始大力建设各种工业园区或经济开发区，大力吸引民营企业和外资企业进入，甚至为此开展了局部地区的“GDP竞赛”。在第二章第三节《中国官员的晋升规律》和第六章第二节《干部考核指标越多越好吗？》里面，我提到了地方官员的经济绩效考核是从20世纪90年代后期的东南沿海地区开始的，源头就在这里。那么，为什么东南沿海地区要大力招商引资和发展民营经济呢？这又有两个重要背景。其一是90年代后期由于机制体制僵化，国企大量亏损，以至于1997年中央提出了“国企三年脱困目标”。既然国企经济效益不好，地方政府当然要大力对民企和外企招商引资了。其二是1994年中国实行了一项影响深远的财税体制改革，即分税制改革。所谓分税制，就是中央和地方按照不同的税种，各收各的税。在分税制之前，中国先后实行的是统收统支和财政包干制。统收统支就是地方收的税全部交给中央，然后中央再根据需要拨给地方，很显然这种税制无法调动地方政府的积极性。而财政包干制又导致地方政府把税收隐藏在本地企业里，导致超出包干基数的增量税收部分几乎没有增长，中央因此流失了税收。在分税制下，所有的税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。当时规定，中央大型国有企业的所得税作为中央税，企业所得税和营业税作为地方税。最重要的是，税收中的大头即增值税作为中央和地方共享税，由中央垂直管理的国税局来征收，然后和地方按比例分成，这样既避免了地方隐藏税收的问题，也实现了地方和中央之间的激励相容。分税制改革的结果是，中央税收在全国税收中的比例大幅提高，由分税制改革前的30%左右提高到了50%以上，而地方税收的比例则相应大幅下降（图7—3）。当然，这里没有考虑中央对地方的转移支付。在财权不断上收的同时，事权则不断下沉。地方政府，特别是县乡两级政府要承担教育卫生、科技环保和社会稳定等各方面的投入，并负责公务员和事业单位的工资支出。财权和事权的不匹配，使得地方财政日益捉襟见肘，亟须开拓新的财源。正是在国企改革和分税制改革的双重背景下，地方政府不得不通过建设工业园区来拉动经济增长，获得更多财政收入。
某种程度上，建设工业园区就相当于中国地方政府的“圈地运动”。因为工业企业需要成片的土地建设厂房，而地方政府想要吸引上下游产业，建设完整的产业链或者产业基地，更加需要大片土地。土地来自哪里呢？来自地方政府对农村集体土地的征收和城市原有住房的拆迁。1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》规定，不管是国有土地还是集体土地，都必须经过政府征收，才能进入土地二级市场，变成建设用地或商品房用地。因此，地方政府成为土地一级市场上的垄断供应者。
地方政府通过一级市场征收到的土地一般是“生地”。地方政府拿到生地之后，还需要进行基础设施建设，例如“三通一平”，把它变成“熟地”，然后再通过协议出让方式，后来又通过比较规范的“招拍挂”方式（即招标、拍卖、挂牌出让），卖给工业企业，并收取土地出让金。所谓“三通一平”，就是通电、通水、通路以及地面平整。毕竟，地方政府不可能让企业在一块水稻田里生产汽车。土地出让金是企业为了获得土地使用权向地方政府交纳的一次性价款，它不是税，也不是交给中央政府的。而且，为了吸引优质企业，地方政府不得不提供各种优惠。在土地整理方面，开发区的基础设施建设标准不断加码，从早期的“三通一平”到“五通一平”，再到“七通一平”乃至“十通一平”。用今天的话来说，“内卷”越来越严重。在税收优惠方面，很多地方政府也开展了“逐底竞争”（race to the bottom），从“两免三减半”“三免三减半”发展到“五免五减半”。什么是“两免三减半”？就是企业在第一年至第二年免交企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半交纳企业所得税。因为税率是全国统一的，所以地方政府私自减免税收是违规的，这一行为后来被中央禁止。税收竞争在推动招商引资的同时，也带来了很多负面效应，例如增加了环境污染、减少了地方公共物品提供以及对不发达地区造成了负外部性。[2]
特斯拉落户上海，就是中国地方政府招商引资竞争的典型案例。当时，苏州、重庆、安徽等多个地方政府都想争夺特斯拉这个超级客户，但最终花落上海。上海市政府为了拿下特斯拉“超级工厂”，先是以超低价格给了特斯拉1 300亩的工业用地，然后再提供大约200亿元的低息贷款，其中大部分是无抵押贷款，并且在建设审批方面一路绿灯，特事特办。以至于上海特斯拉“超级工厂”从奠基开工到正式交付只用了不到一年的时间，比美国的同类工厂快了两倍，创造了令人惊讶的“上海速度”。
可想而知，在这种“逐底竞争”的格局下，地方政府从工业园区的土地出让中基本赚不到什么钱。不赚钱，那地方政府是在做亏本买卖吗？当然不是。虽然土地出让不赚钱，但是企业投资生产之后还要交增值税、所得税，还能拉动上下游产业链，还能带来大量的就业。地方政府看重的是工业土地出让的附加值。
关键是，精明的地方政府发现，虽然工业用地出让本身不赚钱，但是商住用地出让却很赚钱。1978年，中国城市常住人口占比还不到18%，此后一路增加到2021年的65%左右。海量人口进城，也产生了对住房的海量需求。1998年之前，城市居民住房是以单位分配为主，住房是一种福利。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）发布后，住房分配体系从实物福利分房全面转向货币化分配，从此居民成为住房的购买主体。因此，城市化极大地刺激了居民的住房需求，也进一步带来了商业用地的需求，因为居民多了，消费的人也就多了。但是在地价方面，工业用地和商住用地差别很大。优质民营企业和外资企业可以在事前跟地方政府讨价还价，恨不得零地价拿地，而且一旦觉得营商环境不好，大不了事后“用脚投票”。但商住用地的需求者主要是商户、当地居民和企业职工，特别是后两者很难“说走就走”，这就导致商住用地的价格更高。根据浙江大学汪晖教授的估算，中国工业用地价格非常低，是平均地价的1/8，住宅用地的1/13，相比之下，美国纽约的工业用地价格是住宅用地的1/3。[3]
基于商住用地的房地产开发，土地出让价格高只是带给地方政府的好处之一，好处之二是房地产行业的税收种类多。表7—3概括了房地产行业从建设到使用再到交易的各个环节的主要税种，加起来地方政府一共可以收11次税。不同地方略有差异，但大体如此。
房地产行业带给地方政府的第三个好处在于它较强的产业关联效应，因为房地产行业的产业链特别长。房地产行业包括开工环节（工程机械、水泥、钢铁）、竣工环节（玻璃、建材）、使用环节（家具、家电）三个部分，这还不包括相关的金融和房地产交易等服务业。据估计，2004—2018年中国房地产业从业人数由396万增加到1 264万，2023年从业人数估计达到1 300万，比2020年教培行业最火热时的1 000万从业者人数还多。[4]正因为房地产行业税收多、产业关联效应强，2003年国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，首次明确将房地产作为国民经济的支柱产业。
我们将土地财政背后的政治经济学逻辑[5]总结如下（图7—4）。地方政府一方面通过低价出让工业用地，吸引企业入驻，拉动工业增长，另一方面又通过高价出让商住用地，获得大量土地出让金，然后再进一步改善基础设施和城市环境，并对工业用地进行交叉补贴。通过“左手倒右手”，地方政府实现了一个“完美的闭环”：不仅拉动了经济增长，改善了城市面貌，还获得了大量的可支配收入，并且这些政绩还会为主政者带来财政收入、政治晋升，但也可能滋生寻租的空间。这种一石多鸟的事情，天底下不好找。潘多拉魔盒一旦打开，就无法关上。这种一本万利的盈利模式被各个地方迅速克隆，在2000年之后遍地开花，愈演愈烈，终于变成了一种为城市政府普遍生财的“土地财政”现象。早在17世纪，英国古典政治经济学家威廉·配第（William Petty）就引用过一句民间谚语：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”当土地财政成为一种现象时，这句话的后半句算是名副其实了。
根据国家统计局的数据，1998年到2024年中国土地出让金数额如图7—5所示。1998年全国土地出让金总额不过500多亿元，大约是当年地方财政预算收入的10%；但是2007年就超过了1万亿，到了2021年已经达到了8.7万亿，相当于地方财政预算收入的78%。从1998年到2021年，全国土地出让金总额增长了170倍。
图7—5展示的是全国土地出让金增长的整体情况，为了体现区域差异，我们根据公开数据进一步计算了除港澳台之外的全国31个省（区、市）在2008年、2018年和2021年三个时点的土地财政状况（图7—6）。在下图中，我们用当年本省土地出让金占GDP的比例来度量土地财政的依赖度，这个比例越高，表示本省越是依赖土地财政。在各个省份中，土地财政依赖度最高的省份居然是浙江，江苏省排名第二，而江浙是中国最富裕的省份。第三名是贵州省，然后是重庆市和江西省，这些都是经济相对欠发达的地区。这就形成了一个很有意思的现象：相对富的地方和相对穷的地方，都高度依赖土地财政。富裕地区依赖土地财政，是因为经济越是发达的地区，土地价格越高，因此出让土地收入越高；而贫穷地区依赖土地财政，是因为除了土地，没什么值钱的资源可出让了。
看完了全国和各省份的数据，再来看看城市数据。图7—7显示了中国37个主要城市2017—2021年平均的土地财政依赖度。不过，这里土地财政依赖度的算法和上面不同，现在是土地财政依赖度=土地出让收入/一般公共预算收入。从这张图上可以看出，土地财政依赖度最高的城市是杭州。这不奇怪，因为我们前面发现浙江省是土地财政依赖度最高的省，而杭州作为浙江省会和副省级城市，自然也是土地最贵的地方。然后是佛山、南京、武汉和广州，前5名都是发达地区。土地财政依赖度最低的城市，依次是深圳、上海和北京。
接下来还有一个问题，土地出让金都到了哪一级的地方政府口袋里呢？是省级政府，市级政府，还是县区基层政府？要搞清楚这个问题，首先要明白，作为一项非税收入，土地出让收入在政府的会计科目上属于政府性基金预算收入。2021年，地方政府性基金预算本级收入93 936亿元，国有土地使用权出让收入87 051亿元，占地方本级政府性基金收入92.67%。换句话说，政府性基金预算收入几乎都是土地出让金，此外还有城市基础设施配套费收入、车辆通行费收入、污水处理费收入等其他收入。中国人民大学吕冰洋教授近年的研究计算了政府性基金预算收入在各级政府之间的分配情况，这就可以推测土地出让金的分配情况。图7—8显示，2017年之前，县级政府获得了大约一半的土地出让金，剩下归省里和市里。但是，2018年之后，估计土地出让金太重要了，市里获得的份额开始稍微超过了县里的份额，而省里的份额一直在下降，最后不到10%。这意味着，县区基层政府既是大部分土地的实际控制者，也是土地财政的主要受益者。
二、 土地财政的后果
俗话说，天下没有免费的午餐。虽然土地财政加速了地方政府的资本积累，推动了城市建设，但是与此同时也造成了巨大的代价和严重的后果。
其一，土地财政导致了高房价。土地成本在开发商建房成本中的占比居高不下，是房价高企的重要原因。例如在2013年的楼市热潮中，有从业者表示，在北京市，土地成本在房价中的占比基本上是50%—60%，而同期开发商如果在马来西亚建房子，土地价格是每平方米2000元人民币，房价是2万元人民币，土地成本只占房价的10%。此外，有经济学家指出，即使与不少发达国家相比，中国的土地成本在整个经济建设投资当中的占比也明显偏高。因为房价和土地出让金是正相关的，所以当地方政府想不断提高土地出让金收入时，房价必然水涨船高。例如，2001年全国商品住宅的平均售价是2 017元/平方米，2021年涨到了10 396元/平方米，20年涨了5倍。在一线城市，房价甚至涨了几十倍。然而在此期间，城镇居民人均可支配收入的名义涨幅还不到6倍。而且，地方政府往往利用自己在土地一级市场的垄断地位，控制商住用地的供给。据统计，地方政府每年出让的土地中，一半以上都是工业用地，而住宅用地只占不到20%。显然，在房地产问题上，当前社会的主要矛盾是不断提高的土地出让金和难以承受的高房价之间的矛盾。
其二，土地财政加大了贫富差距。2014年，统计局公布的城镇居民收入的基尼系数不到0.5。与此大体同时，根据北京大学谢宇课题组的报告，2012年中国家庭净财产的基尼系数达到0.73，并且顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，而底端25%的家庭拥有的财产总量只占全国的1%左右。[6]家庭财富的不平等超过了收入的不平等，是因为房产构成了主要的家庭财产，并拉大了收入差距。而且，相对于工资收入，以房产为主的家庭财产更缺乏弹性，更容易导致阶层固化。
其三，土地财政导致了资源错配。土地财政导致了房地产泡沫，制造了大量的“鬼楼”“鬼城”。这纯粹是资源浪费。此外，2010—2020年间中国的基础设施投资总额达到了108万亿。这些依靠土地财政支持的基础设施项目，很多只能产生很少的现金流，投资回报率并不高，而且会引发债务风险。
其四，土地财政导致腐败问题。依靠土地财政，地方政府大量投资建设各类新城区、开发区，以及城市道路交通、城市管网和生态园林等城市基础设施，而工程项目一直都是难以监督的腐败高发地带。
其五，土地财政会带来金融风险。2020年，房地产业创造增加值7.3万亿元，占GDP的7%，但房地产相关贷款已超过67万亿元，占银行贷款总额的39%，相当于GDP的66%。在负债方面，很多房地产企业的资产负债率已经超过了80%，居民的负债率接近了70%，地方政府的负债率已经超过了70%。根据国际货币基金组织（IMF）的测算，2021年中国地方政府的负债超过了80万亿元人民币，按平均利息为4%—5%计算，每年利息就高达3万亿—4万亿元。2021年地方政府的土地出让金毛收入为8.7万亿，扣除成本之后的土地出让金纯收入大概只占其中的20%—25%，甚至可能下降至10%左右。[7]因此，现在土地出让金的纯收入连地方债务的利息都不够支付。
除了上述风险和后果，关键是，土地财政所依赖的房地产市场已经出现了严重的供给过剩。根据北京国民经济研究所研究员王小鲁（2022）的测算，假设2021年到2035年，城镇化率再提高10个百分点，达到75%，同时假设城镇人均住房面积从42平方米提高到50平方米，城镇最多还需要新建150亿平方米住宅。那么未来14年，平均每年只需新建10.7亿平方米住宅。然而在过去的三年里，平均每年新开工住宅面积已经高达15.9亿平方米。这意味着今后房地产业哪怕只保持现有建设规模不再增长，以后每年都会有大约1/3的新建住房出现过剩。再考虑到已经囤积的土地以及不断降低的人口出生率，今后地方政府的卖地收入每年都将减少至少三分之一。因此，不管是从后果来看，还是从趋势来看，土地财政都是不可持续的。
三、 土地财政的出路
既然土地财政不可持续，那怎么办呢？起码要解决两个方面的问题，一是如何化解地方政府的现有债务，二是如何找到可持续的财源。说实话，这两个问题都不好解决。
出路之一是改革现有土地制度，打破地方政府对住宅用地的垄断供应权。比如，允许集体土地入市，允许农户闲置宅基地在不违反土地规划用途的条件下进行使用权的有偿转让，从而提高土地供应量。虽然增加土地供给可以在一定程度上降低房价，但是又加剧了住房供应的过剩问题，而且也没有解决地方政府的财源问题。
出路之二是政府收购滞销的商品房，将之转为廉租房和公租房。这种思路其实就是新加坡的住房模式。本来，中国内地的土地财政就是大量参考借鉴中国香港地区和新加坡的做法。1960年，新加坡成立了建屋发展局，负责规划兴建保障性住房（即“组屋”），并鼓励中等收入和低收入阶层购买，但房子的所有权属于政府。房主只有住满一定时间才能转售，且只能转售给符合条件的人。最终，80%的中低收入者住在政府提供的保障房里，剩下20%的高收入者通过市场渠道购买商品房。新加坡的经验表明，土地财政并不必然导致高房价。这正是成功的“政府干预+市场经济”模式，政府和市场各取所需，和谐共处。那为什么中国的很多地方政府没有“学会”呢？这在很大程度与中国特色的官员晋升与绩效考核方式有关，并且再次印证了我反复强调的一句话：中国的问题，归根结底都是政治经济学问题。
前面介绍的出路主要是降低房价，但关键问题是，如何为地方政府找到新的财源，以便取代卖地收入呢？有人提出了出路之三，用“股权财政”取代“土地财政”。所谓“股权财政”主要是指国有企业每年上缴给地方政府的利润，以及各类政府性基金及城投企业进行股权投资的投资收益。但问题是，“股权财政”规模整体较小。一是大部分地方国企其实并不赚钱，赚钱的主要是央企，这无法给地方政府“输血”。二是很多政府的股权投资要多年才能收回，而且目前来看投资回报率并不高。从逻辑上讲，如果市场行情不好，凭什么政府投资比民间投资更能挣钱呢？三是股权投资基金分布不均匀，不利于欠发达地区。图7-9展示了全国股权基金的地区分布情况，其中计划单列市单列，数据不计入所在省份。根据中基协发布的数据，截至2022年末，已备案的私募股权、创业基金约5.1万只，合计金额约14万亿元。然而，大约一半的基金都在北京、上海、深圳三个城市。[8]
既然上面三条路都走不通，那还有别的出路吗？比如征收房产税，比如出售部分国有资产，又比如重新划分中央和地方税种，这些都可以在一定程度上解决地方政府的收入问题。但当务之急是，重疾不能下猛药。房地产有泡沫，但泡沫要慢慢挤；地方政府债务高企，也需要逐步化解。人们担心地方政府的收入不能持续，有一个隐性前提，那就是政府必须承担起推动经济发展的主角。但是，这个隐性前提并不必然成立，至少并不总是在经济发展的不同阶段成立。收入和支出是一枚硬币的两面。如果收入不能持续增加，降低支出同样是一个解决之道。特别是，考虑到这些年政府规模的不断扩张，很多“刚性”的支出其实是弹性的，还有很大的削减空间。长期来看，要从根本上解决土地财政问题，关键在于转变理念，从发展型政府逐步转向服务型政府，厘清政府和市场的边界，这样才能遏制地方政府的投资冲动，降低金融风险，防止软预算约束。一句话，让政府的归政府，让市场的归市场。
[1] 2024年三位诺贝尔经济学奖得主阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）、约翰逊（Simon Johnson）和罗宾逊（James Robinson）对此提供了一个全面的综述（Acemoglu et al.，2005）。
[2] 很多国内外学者研究了税收竞争的利弊以及“逐底竞争”的负外部性，例如沈坤荣和付文林（2006）以及van der Kamp等（2017）。
[3] 来自汪晖2023年1月13日在上海金融与法律研究院的一次演讲，题目是《地方经济结构、区域竞争与工业用地价格的形成逻辑》。
[4] 不同的统计口径可能导致从业人员数量存在差异。上述数据的来源：任泽平团队，《什么是房地产新模式？》，新浪财经，2024年8月8日。
[5] 陶然（2023）从讨论中国模式的角度，比较全面地梳理了土地财政的来龙去脉。
[6] 《北京大学发布〈中国民生发展报告·2014〉》，《光明日报》，2014年8月5日。
[7] 数据来自陶然（2023）。
[8] 参见《中国资本市场深度研究：政策新周期，创投新生态》，报告出品：中信证券，腾讯网，https://news.qq.com/rain/a/20230424A05SVK00。